Las EFS: Misión, estructura, mandato y diferentes modelos de EFS

Modelos y características de las EFS

Las EFS pueden pertenecer a una de tres categorías amplias de organización según la estructura institucional y el sistema de rendición de cuentas dentro del contexto de un determinado país, a saber, el modelo de Westminster, modelo de juntas, modelo colegiado, modelo de tribunales o judicial (también llamado modelo napoleónico). Cada modelo presenta características distintivas en el alcance de las tareas de auditoría, la ejecución de las facultades de las EFS y sus relaciones con el legislativo. La Tabla 1 enumera las características de cada modelo de EFS.

Características de los diferentes modelos de EFS

Modelo de EFS	Westminster	Junta/Colegiación	Tribunal/Judicial
Cabecera	Auditoría General (AG) o Contraloría general (CG)	Presidente	Presidente/Primer Presidente
Estructura organizativa	Monocrática Auditoría General o Contraloría General Todos los derechos, facultades y responsabilidades están en manos de las AG/CG Estructura jerárquica	Colegiada Miembros independientes con libertad para elegir las metodologías de trabajo y enfoques de auditoría Las decisiones son tomadas por los colegios, una junta de miembros, o ambos	Colegiada Cortes de Cuentas y Tribunales de cuentas Los miembros independientes son también jueces que pueden imponer sanciones. Por lo general, cada juez es responsable de los cuerpos específicos auditados, porque las responsabilidades de auditoría son menos centralizadas.
Sistema de rendición de cuentas	Parlamentario Las EFS son auxiliares del parlamento y no pueden imponer recomendaciones de auditoría directas sobre el ejecutivo. El legislativo autoriza el gasto; las oficinas gubernamentales gastan y producen cuentas anuales. Las EFS auditan la ejecución de los gastos autorizados, e informan de ello al legislativo o a la comisión parlamentaria competente.	Parlamentario Las EFS son auxiliares del parlamento y no pueden imponer recomendaciones de auditoría directas sobre el ejecutivo. El legislativo autoriza el gasto; las oficinas gubernamentales gastan y producen cuentas anuales. Las EFS auditan la ejecución de los gastos autorizados, e informan de ello al legislativo o a la comisión parlamentaria competente.	Judicial La EFS es un tribunal de justicia dotado de poderes cuasi-judiciales en materia administrativa, que le permite imponer sanciones o recomendaciones sobre los funcionarios auditados. El legislativo autoriza el presupuesto anual; los contadores públicos son responsables de que los gastos sean adecuados y de preparar los estados financieros anuales, que las EFS luego auditan e informan al parlamento.
Relaciones con el parlamento	Vínculos estrechos con la comisión parlamentaria competente, que obliga al gobierno o a los organismos públicos a rendir cuentas en base a los informes de la EFS.	Vínculos estrechos con la comisión parlamentaria competente, que obliga al gobierno o a los organismos públicos a rendir cuentas en base a los informes de la EFS.	Poca o ninguna relación con el parlamento. La EFS es parte del sistema judicial y funciona independientemente del ejecutivo y del legislativo.
Tipo de auditoría	Principalmente ex-post Auditorías financieras Auditorías de gestión Auditorías de regularidad/cumplimiento también, aunque en menor grado	Auditorías financieras Auditorías de gestión Auditorías de regularidad/cumplimiento también	Principalmente auditorías de regularidad/cumplimiento con imposición de sanciones Auditorías financieras Auditorías menores de gestión (sin facultades de ejecución)
Informes	Informes al parlamento o comité parlamentario competente	Informes al parlamento o comité parlamentario competente	Informes al parlamento o al ejecutivo sobre la implementación del presupuesto estatal
Fortalezas	Garantías sólidas para asegurar la independencia de la Auditoría General/Contraloría General: no se remueve fácilmente del cargo (el despido requiere una ley del parlamento, a menudo de ambas cámaras); capacidad de nombrar su propio personal y de decidir sobre el programa de trabajo; elabora el presupuesto y depende directamente del parlamento.	Sistema de auditoría equilibrado e inclusivo en el que las EFS reflejan múltiples puntos de vista y las decisiones se toman por consenso, lo que ofrece frenos y contrapesos que evitan el abuso de la autoridad por los miembros de la junta. Los miembros de la junta tienen la prerrogativa de decidir libremente sobre las metodologías de trabajo.	Garantías sólidas para asegurar la independencia de los miembros de los tribunales: nombrados por un término indeterminado (edad de jubilación prefijada) e independientes del poder legislativo. Las auditorías de cumplimiento se pueden ver fortalecidas en contextos en los que otros mecanismos de control son débiles.
Debilidades	Riesgo de abuso de poder: es importante asegurar la integridad y la credibilidad de los directivos de las EFS. Debido a que el poder está bastante centralizado, la reputación de la institución depende mucho de las capacidades y cualificaciones del individuo a cargo. Riesgos de susceptibilidad a interferencias políticas indebidas: los riesgos a menudo son bajos, dado que el director(a) de las EFS suele ser designado(a) por el Parlamento y no puede ser removido(a) fácilmente.	Aunque sean inclusivos, los procesos de toma de decisiones pueden ser lentos debido a la necesidad de consenso entre los miembros de la junta. Dado que los miembros de la junta comparten las responsabilidades de gestión y pueden decidir sobre diversos enfoques de auditoría, las relaciones con las entidades auditadas pueden llegar a ser difíciles y plantear inquietudes en cuanto a la calidad del trabajo de las EFS cuando hay disenso entre los miembros. Riesgos de susceptibilidad a interferencias políticas indebidas: este riesgo puede surgir cuando el término de los miembros de la junta coincide con las elecciones generales; y el riesgo aumenta si un partido político tiene una posición dominante en el parlamento, dado que su partido puede ejercer influencia sobre las designaciones a la junta de las EFS. Los procedimientos de nombramiento por el parlamento y los términos de gestión relativamente cortos pueden impedir que los miembros del consejo alcancen altos estándares de trabajo, y eso incluso puede implicar la pérdida del conocimiento corporativo y debilitamiento del liderazgo cuando los mandatos se renuevan de forma simultánea.	Riesgo de uso indebido del poder y falta de independencia cuando las sanciones financieras fluyen hacia los tribunales (en lugar de volver a los presupuestos del gobierno central), especialmente en los casos de falta de recursos suficientes para satisfacer las necesidades operativas de las EFS. La falta de participación parlamentaria puede dar lugar a un seguimiento limitado de los informes de los tribunales y poco debate público sobre sus hallazgos, reduciendo de este modo la apertura del proceso de rendición de cuentas. El foco principal de las auditorías de cumplimiento no permite ver cuán bien se están manejando los recursos, aunque los modelos de EFS judiciales están comenzando gradualmente a llevar a cabo auditorías de rendimiento.
Ejemplos	Países anglosajones: Estados Unidos, Reino Unido, Canadá (la mayoría de los países del Commonwealth) Países europeos: Irlanda, Dinamarca Países latinoamericanos: Colombia, México, Perú, Chile	Suecia, Alemania, Países Bajos Países asiáticos: Indonesia, Japón, República de Corea Países latinoamericanos: Argentina, Nicaragua	Países europeos: Francia, Italia, España, Portugal, Rumania, Moldavia Países latinoamericanos: Brasil, El Salvador Turquía Países de habla francesa en África y Asia

The Westminster and Board models

Source: DFID 2004.

The Judicial model

Source: DFID 2004.

¿Ante quién rinden cuentas las EFS?

Cabe destacar que cada modelo de EFS responde directamente a un poder estatal diferente. Por lo tanto, corresponde preguntarnos lo siguiente: ¿De qué forma el modelo general influye sobre la rendición de cuentas de las EFS y sobre la viabilidad de la participación ciudadana?.

En las EFS que siguen el modelo Westminster o de juntas (y que, por lo tanto, responden al parlamento), la participación ciudadana dentro del sistema de rendición de cuentas suele canalizarse mediante cuentas o comités públicas (u otros comités parlamentarios competentes). Si bien la participación ciudadana directa en las EFS puede, inicialmente, considerarse como una violación a su deber de responder directamente al parlamento, la rendición de cuentas ante actores externos interesados es obligatoria (dada la función que desempeñan las EFS dentro del sistema democrático), al mismo tiempo que es complementaria a la rendición de cuentas de las EFS frente al congreso. Esa participación mayor puede contribuir al fortalecimiento institucional y a la superación de muchos de los problemas que se describieron anteriormente. Dado que las EFS son auxiliares del legislativo, tal relación puede enmarcar el alcance de la intervención de la participación ciudadana (por ejemplo, las EFS probablemente no ofrezcan a la ciudadanía información que no haya sido sometida al parlamento).

Por ejemplo, la Auditoría General de la Nación Argentina decidió promover la transparencia y la participación ciudadana mediante la publicación de todos los informes de auditoría inmediatamente después de que estos fueron enviados a la comisión parlamentaria. De hecho, esa decisión estuvo directamente relacionada con (a) la falta de seguimiento oportuno de los informes de auditoría por el parlamento, y (b) la necesidad percibida de rendir cuentas a la ciudadanía y abogar por la responsabilidad reforzada mediante la participación de la sociedad civil.

Del mismo modo, con el modelo de tribunales (en el que las EFS pueden informar al parlamento o al jefe de estado, a pesar de que suelen operar de forma independiente del ejecutivo y legislativo), la participación ciudadana puede ser enmarcada siguiendo un enfoque diferente, dado el carácter judicial del proceso de auditoría, así como las capacidades de aplicación de las observaciones de las EFS. Debido a que la auditoría es algo muy técnico dentro de este sistema, la participación directa de la ciudadanía puede ser más difícil de incorporar en el proceso de auditoría en sí, pero puede resultar eficaz en la fase de seguimiento, especialmente para supervisar la ejecución del presupuesto y ayudar a identificar las áreas prioritarias del presupuesto.

Santiso, C. (2007): “Eyes wide shut? The politics of autonomous audit agencies in emerging economies”, CIPPEC, Buenos Aires.

INTOSAI (2010): “How to increase the use and impact of audit reports. A guide for Supreme Audit Institutions”, Annex 1: Key features of the different SAI models, INTOSAI Capacity Building Committee.

Van Zyl, Albert, Ramkumar, Vivek and Paolo de Renzio (2009): “Responding to the challenges of Supreme Audit Institutions: Can legislatures and civil society help?”, U4 Issue Nº1, Bergen, U4 Anti-Corruption Resource Centre - Chr. Michelsen Institute.

U4 Expert Answer (2010): “Auditing the auditors – International Standards to hold Supreme Audit Institutions to account”, U4 Anti-Corruption Resource Centre, Transparency International & Chr. Michelsen Institute, March 2010, Nº 238.

DFID (2004): “Briefing: Characteristics of different external audit systems”, Department for International Development.

Links that Help

Online platforms and websites. This section is under construction.

TPA Initiative INTOSAI OLACEFS WBI Network for Accountability INTOSAI Development Initiative International Budget Partnership

Bibliography

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TPA Initiative – ACIJ (2013): “Audit Institutions in Latin America. Transparency, Citizen Participation and Accountability Indicators”.

Cornejo, C., Guillan, A. & Lavin, R. (2013): “When Supreme Audit Institutions engage with civil society: Exploring lessons from the Latin American Transparency Participation and Accountability Initiative”, U4 Practice Insight Nº5, Bergen, U4 Anti-Corruption Resource Centre - Chr. Michelsen Institute.

O´Donnell, Guillermo (2001): “Horizontal. Accountability: The legal institutionalization of mistrust”, Buenos Aires, PostdataN°6, pp. 11-34.

OECD (2013): “Citizen Engagement and Supreme Audit Institutions” (Stocktaking Report: DRAFT).

UN (2013): “Citizen Engagement Practicesby Supreme Audit Institutions”, Compendium of Innovative Practices of Citizen Engagementby Supreme Audit Institutions for Public Accountability.

INTOSAI (2013): “The Value and Benefits of Supreme Audit Institutions – making a difference to the lives of citizens”,ISSAI 12.

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OLACEFS (2013): “The Santiago Declaration”.

INTOSAI (2010):“Principles of transparency and accountability”,ISSAI 20.

INTOSAI (2010):“Principles of Transparency and Accountability - Principles and Good Practices”, ISSAI 21.

INTOSAI (2007): “The Mexico Declaration on SAI Independence“, ISSAI 10.

OLACEFS (2009): “Asuncion Declaration”.

INTOSAI (1977): “Lima Declaration”.

UN (2011): Resolution A/66/209 “Promoting the efficiency, accountability, effectiveness and transparency of public administration bystrengthening supreme audit institutions”.

UN (2003): “United Nations Convention against Corruption”.

Introducción a participación ciudadana en las entidades fiscalizadoras superiores

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The Westminster and Board models

The Judicial model

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